TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

PODER JUDICIAL
Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental con Competencia en los estados: Amazonas, Anzoátegui, Bolívar, Delta Amacuro, Monagas, Nueva Esparta, Sucre y Guayana Esequiba.
Maturín, veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026)
216° y 167°

JUEZ PONENTE: MIRCIA RODRÍGUEZ GONZÁLEZ
ASUNTO PRINCIPAL: NB31-R-2025-000017
ASUNTO ANTIGUO: NP31-R-2025-000010

En fecha 25 de noviembre de 2025, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, Oficio Nº 25-464 de fecha 20 de noviembre de 2025, contentivo de la Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial (Vías de Hecho) incoado por el abogado Iskander Reyes Ramírez (INPREABOGADO Nº 85.617) en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana LINNYS NOEMY LOZADA DE ABANERO, titular de la cédula de identidad Nº V- 10.393.699 contra la ALCALDÍA BOLIVARIANA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR, proveniente del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, Sede Puerto Ordaz, recibido en el referido Juzgado en fecha 25 de septiembre de 2023, del expediente judicial Nº FP11-G-2023-000037 (nomenclatura interna de ese Juzgado).

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en un solo efecto en fecha 20 de noviembre de 2025, la apelación interpuesta en fecha 17 de noviembre de 2025, por la parte recurrente, contra la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2025, dictada por el referido Juzgado Superior, mediante el cual declaró “SIN LUGAR la Querella Funcionarial.”

En fecha 02 de diciembre de 2025, se realizó la distribución manual de la causa recibida en este Juzgado Nacional y se designó Juez Ponente a la abogada Mircia Rodríguez.

En fecha 03 de diciembre de 2025, se dictó auto mediante el cual se ordenó aplicar el procedimiento en segunda instancia de conformidad con lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 16 de diciembre de 2025, el apoderado judicial de la parte apelante consignó escrito de fundamentación de la apelación ejercida, promoviendo y reproduciendo prueba en el mismo escrito.

-I-
DEL FALLO APELADO
En fecha 29 de septiembre de 2025, el Juzgado Superior Estadal de la Jurisdicción Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, Sede Puerto Ordaz, dictó sentencia declarando “SIN LUGAR el recurso funcionarial interpuesto”, en los términos siguientes:
Omisis…
II.3. Determinado lo anterior corresponde a este Juzgado Superior emitir pronunciamiento con relación al fondo de la demanda ejercida por la ciudadana Linnys Noemí Lozada de Abanero,, contra la “presunta VIA DE HECHO supuestamente cometida por el Municipio Caroní del estado Bolívar, por órgano del alcalde del municipio Caroní del estado Bolívar, al no recibir el pago de la contribución por su alimentación (Cesta ticket)”, siendo fundamenta las mismas en violación de sus derechos y garantías constitucionales al debido proceso, a la defensa.
Al respecto, observa este Juzgado, que la parte actora en suscrito libelar argumento – entre otras cosas- que “(…) el objeto de la pretensión es el reclamo que hace mi representada a la demandada Municipio Caroni, representado legalmente por el Alcalde de Caroni del pago de los beneficios previstos en el segundo parágrafo de la cláusula 87 de X Convención Colectiva de Trabajo vigente, referida al pago de contribución para el pago de alimento (Cesta Ticket), dejados de percibir desde el treinta (30) de junio del año dos mil veintitrés (2023), hasta los actuales momentos en virtud de la suspensión de dicho pago realizo la Alcaldía del Municipio Caroni del Estado Bolívar, sin la existencia de un acto administrativo previo y expreso que justificara tales acciones, sin cobertura legal, lo que comporta un profundo desconocimiento del principio de de supremacía constitucional establecido en el articulo 7 constitucional; beneficios estos previsto en la mencionada Convención Colectiva de Trabajo Vigente 2014-2016, suscrita entre la ALCALDÍA SOCIALISTA BOLIVARIANA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO CARONÍ (ALSOBOCARONI) y la Organización Sindical: ASOCIACION DE TRABAJADORES MUNICIPALES DE CARONÍ (ASTM-CARONI), refreída a : “ la tramitación de las jubilaciones especiales y extensión de los beneficios contractuales a jubilados, pensionados e incapacitados” que señale: “así mismo, el municipio conviene en conceder a estas personas, contribución para su alimentación equivalente a veintiún (21) cupones o tickets de cero coma veintiocho unidades tributarias (0,28 U.T), que pueden ser canjeadas por alimentos”, por lo que – a su entender- estamos en presencia de una“ VIA DE HECHO”.

En tales efectos, este Juzgado considera necesario dilucidar si efectivamente en el presente caso existió una vía de hecho por parte de la Alcaldía del Municipio Caroni del Estado Bolívar, para la cual resulta pertinente traer a colación las siguientes instrumentales promovidas por las partes, dotadas de valor probatorio, dado su no impugnación por las partes quedando demostrados los siguientes hechos con tales documentales apreciadas como relevantes para la resolución de la controversia, a saber:
(…)
Copia de la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela Nº 6.746 extraordinario de fecha 01 de mayo de 2023, contentiva del Decreto Presidencial del Nº 4.805 de fecha 01 de mayo de 2023 que establece el “aumento del Ingreso Mínimo Mensual para la Protección del Pueblo Venezolano”; promovida por la parte recurrida conjuntamente con el escrito de pruebas en la audiencia celebrada el 17 de julio de 2025. (…)
De los elementos probatorios que constan en autos , se observa que existe un acto administrativo constituido por el Decreto Presidencial Nº 4.805 mediante el cual se establece “ el Aumento del Ingreso Mínimo Mensual para la Protección del Pueblo Venezolano” publicado en la Gaceta Oficial de la Republica Bolivariana de Venezuela Nº 6.746 extraordinaria de fecha 1° de mayo de 2023, donde se establece, entre otros aspectos los siguiente:

“NICOLÁS MADURO MOROS”
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela
Con el supremo compromiso y voluntad de lograr la mayor eficacia política y calidad revolucionaria en la construcción del Socialismo, la refundación de la patria venezolana, basado en principios humanistas, sustentado en condiciones morales y éticas que persiguen el vivir bien del país y del colectivo, por mandato del pueblo, en ejercicio de la atribución que me confiere el numeral 11 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de conformidad con lo establecido en los artículos 80, 91 y 226 ejusdem; el artículo 46 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública; los artículos 10, 98 y 111 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras; y el artículo 7° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Cesta ticket Socialista para los Trabajadores y Trabajadoras, en Consejo de Ministros,
CONSIDERANDO
Que, ante los perversos efectos que pretender infligir las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas de carácter restrictivo y punitivo, así como las agresiones del imperialismo, el Estado debe implementar las medidas que aseguren el sagrado derecho a la protección de nuestro Pueblo en toda circunstancia y ante toda amenaza,
(…)
CONSIDERANDO
Que el Ejecutivo Nacional podrá decretar las medidas especiales que estime necesarias, para proteger el poder adquisitivo de los trabajadores y las trabajadoras,
DICTO
El siguiente,
DECRETO QUE ESTABLECE EL AUMENTO DEL INGRESO MÍNIMO MENSUAL PARA LA PROTECCIÓN DEL PUEBLO VENEZOLANO.

Artículo 1°. Se ajusta el valor del Cesta ticket Socialista a nivel nacional, para todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado, quedando fijado en la cantidad de un mil bolívares sin céntimos (Bs. 1.000,00), de conformidad con los principios y parámetros de la legislación nacional en materia de medidas económicas para la protección del Pueblo venezolano, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Cesta ticket Socialista para los Trabajadores y Trabajadoras.
Articulo 2°. Se crea un complemento solidario único de protección, sin incidencia salarial, denominado «Bono contra la Guerra Económica», pagadero mensualmente, destinado a mitigar los efectos nocivos sobre el Pueblo venezolano de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas y punitivas aplicadas contra nuestro país, pagadero de la siguiente forma:
a) Para los trabajadores y las trabajadoras de la administración pública activos que cobran el Cesta ticket Socialista, por un valor de setecientos Bolívares sin céntimos (Bs. 750,00).
b) Para los trabajadores y las trabajadoras de la administración pública que por su condición de pasivos no cobran el Cesta ticket Socialista, por un valor de un mil doscientos veinticinco Bolívares sin céntimos (Bs. 1.225,00).
Artículo 3°. El Bono contra la Guerra Económica será pagado mensualmente también a los pensionados y pensionadas del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, que no sean trabajadores activos o pasivos de la administración pública, con el mismo carácter de complemento de protección respecto de la pensión devengada, por un valor de quinientos Bolívares sin céntimos (Bs. 500,00).

Omisiss(…)

Conforme a lo antes expuesto, se observa que con apoyo a lo referido en el Decreto Presidencial, la representación Judicial del Ente demandado en el escrito de informe consignado a tales efectos, señalo entre otros aspectos, que “…Dada las condiciones económicas impuestas al país por las sanciones criminales contra la patria y la precariedad salarial de los trabajadores la Alcaldía, venia incluyendo el la maqueta para el pago de los jubilados la contribución de alimentos (Cesta ticket) dado el intrascendente valor de la misma, por el mismo monto que se le pagaba al personal activo Bs. 45 y así lo pagaba el órgano central.

(…) En este Decreto se ajustó la cesta ticket socialista para todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado, en un monto equivalente a 40 dólares y se creo un “complemento único de protección” sin incidencia salarial, denominado “Bono Contra la Guerra Económica” pagadero mensualmente, destinados a mitigar los efectos nocivos sobre el pueblo venezolano, de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas y punitivas aplicadas contra nuestro país, pagadero de la siguiente forma:
• Para los trabajadores y trabajadoras activos de la administración pública que cobran el Cesta Ticket Socialista, por un monto equivalente a 30 dólares.
• Para los trabajadores y trabajadoras de la administración publica que su condición de pasivos no cobran el Cesta Ticket Socialista por un monto equivalente a 40 dólares.
• Para los pensionados del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, que no sean trabajadores activos o pasivos de la administración publica por un monto equivalente a 20 dólares.

A tales efectos señala que “… resultando este ajuste del decreto, que la contribución de alimentos (Cesta Ticket) del personal pasivo es cancelado mediante el Bono Contra la Guerra Económica, el cual ya no depositado por la ONAPRE en la cuenta nomina de los trabajadores sino que es pagado a través del Sistema Patria; es decir, el monto equivalente a la contribución de alimentos que depositaba la ONAPRE en la cuenta de los trabajadores pasivos ahora los paga el Estado a través de la pagina Patria y con un monto superior equivalente a 49 dólares mensuales.
(…)
II.4. Congruente con lo antes expuesto este Juzgado tiene presente lo que destacada doctrina ha señalado respecto a la “vía de hecho”, cuando al efecto señala “que la vía de hecho comprende todos los casos en que la administración publica pasa a la acciones sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública”. – a la vista de esta definición, los supuestos de vía de hecho pueden incluirse en dos grandes grupos: A) inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura, y B) irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución (Eduardo Gracia de Enterria y Tomas Ramón- Curso de Derecho Administrativo, Ed 1989).
Advertido lo anterior este Juzgado considera menester hacer referencia al criterio sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la Sentencia Nº 912 del 05 de mayo de 2006, ratificada por la Sala Político-Administrativa, entre otras, en la decisión Nº 00693 del 14 de mayo de 2014, en el cual se deja sentado respecto a la VÍA DE HECHO, lo siguiente:
“La peculiaridad de la coacción directa o inmediata es la no procedencia de un procedimiento formal. La intimación previa, cuando hay lugar a ella, la orden de ejecución y la ejecución misma se refunden en una sola manifestación externa, la conducta coactiva inmediata lanzada directamente sobre los hechos cuya modificación se pretende. La legitimidad del empleo de esa coacción depende de la existencia de una cobertura suficiente, si tal cobertura no existe, si la cadena de la legalidad (norma habilitante, acto previo, ejecución material) se rompe totalmente, el empleo y la coacción administrativa constituye una vía de hecho.
El concepto de vía de hecho es una construcción del derecho administrativo francés en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades según que la administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure).
(…) Omisis.
A la vista de esta definición, los supuestos de vía de hecho pueden incluirse en dos (2) grandes grupos:
1. inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y;
2. Exceso en la propia actividad de ejecución en sí misma considerada.
En cuanto al primer punto, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo establece el principio general de la exigencia del acto previo, cuando señala que “ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”.
Este principio general puede resultar infringido al menos de dos formas: La primera, cuando la administración pasa a la acción sin interponer acto alguno, es decir con falta absoluta de decisión o acto previo; Y segundo, cuando existe el acto pero fue dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la Ley.
Respecto al segundo punto, también existe vía de hecho en aquellos supuestos en los que aun existiendo acto previo y siendo este perfectamente regulado, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativa. En estos casos existe una falta de cobertura equivalente a la inexistencia del acto previo. (Sic)
Omissis (…)

Con vista a lo antes expuesto, procede este Juzgado a verificar la existencia o no del supuesto antes mencionado en el presente caso, en la forma siguiente:
i) Observa este Juzgado que en el caso de autos existe el antes refererido Decreto Presidencial Nº 4.805 de fecha 1° de mayo de 2023 mediante el cual se ajusta el valor del Cesta Ticket Socialista a nivel nacional, para todos los trabajadores y trabajadoras del sector publico y privado, así como igualmente se crea un complemento solidario único de protección, sin incidencia salarial “denominado Bono Contra la Guerra Económica”.

Omissis (…)

De manera que constata este Juzgado, en relación al primer supuesto, que efectivamente existe un acto administrativo mediante el cual el Presidente de la Republica Bolivariana de Venezuela en uso de sus atribuciones, y teniendo como motivación, entre otras, “Que antes los perversos efectos que pretenden infligir las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas de carácter restrictivo y punitivo, así como las agresiones del imperialismo, el Estado debe implementar las medidas que aseguren el sagrado derecho a la protección de nuestro pueblo en todo circunstancia y ante toda amenaza”, por lo que a tales efectos, “el Ejecutivo Nacional podrá decretar las medidas especiales que estimen necesarias para proteger el poder adquisitivo de los trabajadores y las trabajadoras”
Omissis (…)
Ahora bien, el examen de dicho Decreto conduce a sostener que el mismo constituye un acto administrativo de carácter general, por cuanto contiene un conjunto de disposiciones dirigidas a una universalidad –en principio indeterminada- de destinatarios”.
“Asimismo, considera este Juzgador que de las disposiciones comprendidas en el aludido Decreto Presidencial, se desprender suficientes elementos para concluir que ostentan carácter normativo, pues en definitiva regula –desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo- “el aumento del ingreso mínimo mensual para la protección del pueblo venezolano, así como la finalidad de facilitar el cálculo, registro, análisis, revisión y ajuste, de manera integral, armónica y coordinada, de todos los conceptos asociados al salario de los trabajadores y trabajadoras, con o sin incidencia salarial, y aquellos beneficios otorgados a dichos sujetos, y que con la finalidad de incrementar la protección social del Pueblo venezolano, incluidos los conceptos de Cesta ticket socialista y el Bono contra la Guerra Económica, se denominara “ingreso mínimo mensual” a la suma total de tales conceptos”.
Omissis (…)
“Sin perjuicio a lo anterior, interesa reiterar que de las actas procesales puede deducirse, que las actuaciones a que alude la recurrente como lesivas obedecieron al ejercicio de la Potestad del Estado, lo que lleva a inferir que no se trataba de un procedimiento en el que necesariamente debía concederse a los interesados especificas oportunidades para esgrimir argumentos o defensas.”
“En todo caso debe señalarse igualmente, que la accionante ha tenido la posibilidad de utilizar los medios o recursos proporcionados en el marco legal para defender sus derechos e intereses en relación a las cláusulas convencionales denunciadas como violadas al quedar suspendido el pago de la contribución para la alimentación con la aplicación del mencionado Decreto Presidencial (…omissis…)”.
Omissis (…)
“No obstante, se observa que en el referido decreto se establece, que se mantendrán inalterables los conceptos pecuniarios y las demás condiciones de trabajo no modificados expresamente en ese decreto, salvo los que se adopten o acuerden convencionalmente en beneficio del trabajador y la trabajadora.”(Sic) (Mayúsculas y Negritas del original)

-II-
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En fecha 16 de diciembre de 2025, el abogado Iskander Reyes Ramírez up supra identificado actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana LINNYS NOEMY LOZADA DE ABANERO, up supra identificada, parte apelante en la presente causa, consignó escrito de fundamentación de la apelación ejercida, bajo las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Arguye que “… los vicios que se le atribuyen al fallo de primera instancia, consisten en que el a quo pretende de manera errónea interpretar los requisitos de procedencia de las vías de hecho exigidos por la Jurisprudencia emanada de la Sala Constitucional…”

Señalo, que “Es importante señalar la errónea interpretación que hace el tribunal de primera instancia de este Decreto que es de efectos generales y no particulares que es nuestro caso, por cuanto, cuando entro a interpretarlo como acto administrativo, no analizo en su texto completo lo establecido en el mismo y quienes en definitiva eran los sujetos pasivos de ese decreto presidencial, ya que en ese decreto se estableció claramente que estaba dirigido al personal pasivo que no recibieran cesta ticket (bono y/ o contribución de alimentación), que no era el caso de mi representa ya que desde que salio jubilada venia percibiendo su beneficio equivalente a cesta ticket y cuando entro en vigencia este decreto e primero de mayo de 2023, ese mismo mes, mi representada percibió el beneficio de contribución para alimentación vía convención colectiva por parte de su empleador por el equivalente a la cantidad de 40 dólares de los Estados Unidos de América que representaba en la cantidad de mil bolívares (1.000 Bs.) para esa fecha que fue lo que pago el gobierno nacional por Bono de Guerra en esa oportunidad siendo esta característica convencional del beneficio de alimentación amparada por el mismo decreto en su articulo Nº 8 que señala” Se mantendrán inalterable los conceptos pecuniarios y las demás condiciones de trabajo no modificadas expresamente en este decreto salvo los que se adopten o acuerden convencionalmente…en beneficio del trabajador o trabajadora”. El decreto en sí, se atribuye al carácter e complemento al ingreso y el municipio lo aplico de manera sustitutiva, quitando uno adquirido vía convención, constituyendo este acto la vía de hecho que denunciamos, por cuanto este decreto es un complemento al ingreso del trabajador y no sustitutivo de un beneficio por otro, tan es así que los trabajadores activos de la municipalidad también reciben el pago de Bono de Guerra que cancela el Gobierno Nacional evidenciando el complemento en su ingreso, lo cual no ocurrió con mi representada que venia cobrando vía convención la contribución para la alimentación (que por uso y costumbre su pago era equivalente a lo que cobraba por Cesta Ticket el personal activo) y le fue suspendido este pago y en su lugar le cancela el gobierno nacional el bono de guerra, allí se dio la vía de hecho que denuncia nuestra representada…” .

Asimismo, manifestó “El tribunal de primera instancia erróneamente interpreta el alcance y aplicación para su cumplimiento del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referido al debido proceso por no haber existido procedimiento administrativo previo como lo ordena el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, adicionalmente hace referencia a los artículos 19 y 25 del texto constitucional referido a las exposiciones generales de los derechos humanos y garantías y de los deberes del Estado (…) siendo que el primero fue violado por cuanto no fue garantizado el principio de progresividad en la defensa de los derechos humanos para mí representada como era su obligación … un Decreto contentivo de un beneficio que no era sustitutivo, sino complementario y erróneamente lo fue sustituido por otro y el segundo artículo el ciudadano Alcalde violó lo establecido en este artículo, cuando unilateralmente ordeno sustituir este beneficio por otro, excluyendo del acuerdo convencional el beneficio de contribución para la alimentación de mi representada ”.

Sostuvo, que “Es importante señalar, los vicios en que incurren los procedimientos administrativos por parte de la administración pública, los cuales son causales de nulidad absoluta y son los siguientes: a) Falta de procedimientos administrativo, el artículo 19 numeral 4 de la LOPA señala que los actos de la administración pública serán absolutamente nulos cuando hubieren sido dictados con prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo legalmente establecido; en el caso que nos ocupa fue revocado de oficio el beneficio convencional de la contribución para la alimentación de los trabajadores pasivos, jubilados, pensionados y sobrevivientes que están previstos, en todas las Convenciones Colectivas y fue sustituido por el bono de guerra económica que cancela el Gobierno Nacional(…) c)Vía de hecho administrativa: el supuesto de la prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo contemplado en el articulo 19 (ordinal 4) de la LOPA, la jurisprudencia lo califica como vía de hecho administrativa … ”.

Finalmente solicitó, “… que esta formalización de apelación, sea admitida y declarada con lugar anulando la decisión de primera instancia, por cuanto está debidamente probado en autos los vicios de que adolece la sentencia… ”

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativo, en este sentido, el artículo 24 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece:

Articulo 24: “Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son competentes para conocer de:
…Omisis…
7. Las apelación de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (…)”
…Omisis…

En virtud de lo anterior, y visto que la sentencia fue dictada por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, Sede en Puerto Ordaz, en fecha 07 de agosto de 2025, este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido por la parte querellante en fecha 17 de noviembre de 2025, contra la referida sentencia que declaró SIN LUGAR el recurso interpuesto interpuesto. Así se decide.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido la competencia de este Órgano Jurisdiccional, corresponde a esta instancia pronunciarse sobre la apelación interpuesta en fecha 17 de noviembre de 2025, por el abogado Iskander Reyes Ramírez, antes identificados, actuando como apoderado judicial de la ciudadana LINNYS NOEMY LOZADA DE ABANERO, identificada en autos, contra la sentencia dictada en fecha 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, que declaró SIN LUGAR el recurso funcionarial. En este punto es importante referir a fin que en próximas oportunidades el Juzgado A quo proceda a oír la apelación de las sentencias definitivas en ambos efectos, tal como lo establece el Art. 290 del Código de Procedimiento Civil aplicado supletoriamente con el artículo 87 de la Ley Orgánica de la jurisdicción Contencioso Administrativa, aplicando de manera supletoria el artículo 87 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Asimismo emplear la Ley especial que rige la materia, vale decir Ley del Estatuto de la Función Pública.

Visto los términos en que ha quedado la sentencia objeto de apelación, y examinados los argumentos invocados en su contra por el apoderado judicial de la entonces recurrente, se observa que la controversia planteada se circunscribe vista las presuntas vías de hecho y errónea interpretación del Decreto Presidencial Nº 4.805, de fecha 1° de mayo de 2023, publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 6.746.

Sobre ello, la parte apelante indicó, “los vicios que se le atribuyen al fallo de primera instancia, consisten en que el a quo pretende de manera errónea interpretar los requisitos de procedencia de las vías de hecho exigidos por la jurisprudencia emanadas de la Sala constitucional Sentencia Nº 912 de fecha cinco (5) de mayo de dos mil seis (2.006) , ratificada por la Sala Político Administrativa de Nº 000639 del 14 de mayo de 2014, donde señalo respecto a las vías de hecho lo siguiente, el concepto de vías de hechos es una construcción del derecho administrativo francés en el tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure)(…)".

Asimismo, señaló “[que] el articulo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece el principio general de existencia de actos previos, cuando señala ningún órgano (Sic) de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamentos a tales actos…”.

Observa este Juzgado Nacional que la parte actora, se querella por las presuntas vías de hecho, en virtud de que su representada dejo de percibir el beneficio por concepto de pago de contribución para la alimentación (Cesta Ticket), desde fecha treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023) hasta los actuales momentos sin ningún acto o justificativo legal que lo respaldara; en este sentido, resulta oportuno traer a colación, lo que se entiende por vías de hecho, es considerada la ocurrencia cuando toda actuación material de la Administración que carece de título jurídico, es realizada fuera del alcance de las potestades que el ordenamiento jurídico le ha atribuido expresamente; en otras palabras es la intervención al margen del procedimiento legalmente establecido.

Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 01144 de fecha 11 de agosto de 2011, con ponencia de la magistrada Trina Omaira Zurita, caso: Blue Note Publicidad, C.A., señaló:

De otra parte, es de destacar que el concepto de vía de hecho “…es una construcción del Derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure). Este concepto de vía de hecho comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos otros casos, en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio de los derecho de otro u otros”.
En tal sentido, se ha entendido la vía de hecho como cualquier actuación material originada por la Administración Pública, carente de todo título jurídico que la justifique; tal como se constata en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que:
Articulo 78: “Ningún órgano de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”.
Por tanto, la vía de hecho se refiere al hecho administrativo como modalidad del actuar de los órganos que ejercen potestades públicas, por lo que sus actuaciones materiales constitutivas pueden provenir de cualquier órgano que ejerza una potestad pública, o de los particulares que actúen en ejercicio de dichas potestades de manera especial o en sus relaciones individuales, estableciéndose tres supuestos en los se puede configurar las vías de hecho respecto a las actuaciones materiales de la administración pública.
Al respecto, debe indicar este Órgano Colegiado, a los fines de emitir un pronunciamiento sobre los alegatos expuestos, a tal efecto la parte querellante manifiesta haber sido victima de presuntas vías de hecho por parte de la ALCALDÍA BOLIVARIANA DEL MUNICIPIO CARONÍ, fundamentadas las misma en violación de sus derechos y garantías constitucional al debido proceso y al derecho a la defensa, al no iniciar un procedimiento administrativo previo por haber dejado de percibir el beneficio de cesta ticket, que venia gozando aún cuando era denominada personal pasiva de la administración pública, en virtud que la misma fue notificada de su jubilación en fecha 10 de agosto de 2022, tal como riela al folio 18 y sus vueltos del presente expediente, Asimismo, alegó que el tribunal a quo infirió, que el Decreto Presidencial mencionado no podía suplir la emisión de un acto administrativo de efectos particulares que debió realizar la Alcaldía del Municipio Caroní, a través de una notificación personal dentro de un procedimiento administrativo que ha debido ser aperturado.

Ahora bien, observa este Juzgado que la parte recurrente hace mención al beneficio de contribución para la alimentación (Cesta Ticket), que dejo de percibir su representada. En tal sentido, es necesario hacer mención de lo establecido en el artículo 105 numeral 2 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, en el cual expresa:

Artículo 105: Se entienden como beneficios sociales de carácter no remunerativo:
(…)
2.- El cumplimiento del beneficio de alimentación para los trabajadores y las trabajadoras a través de servicios de comedores, cupones, dinero, tarjetas electrónicas de alimentación y demás modalidades previstas por la ley que regula la materia. (…)

Precisado lo anterior, pasa este Juzgado a determinar si en el caso de autos, el a quo erró al estimar que la Administración incurrió en una vía de hecho y si trasgredió el ejercicio de los invocados derechos constitucionales por el particular recurrente; y al respecto, se observa que cursa en el expediente, inserta al folio 124 y su vuelto del presente expediente, copia simple contentivo del Decreto Presidencial Nº 4.805 de fecha 1° de mayo de 2023, en el cuál se ajusta el valor del Cesta Ticket Socialista del sector público y privado. Dicho Decreto también hace referencia a la creación de un complemento solidario único de protección, para el personal activo y pasivo de la administración pública, denominado “BONO CONTRA LA GUERRA ECONOMICA” sin incidencia salarial el cuál se cancelaría de la siguiente forma:
Articulo 2°. Se crea un complemento solidario único de protección, sin incidencia salarial, denominado «Bono contra la Guerra Económica», pagadero mensualmente, destinado a mitigar los efectos nocivos sobre el Pueblo venezolano de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas y punitivas aplicadas contra nuestro país, pagadero de la siguiente forma:
a) Para los trabajadores y las trabajadoras de la administración pública activos que cobran el Cesta ticket Socialista, por un valor de setecientos Bolívares sin céntimos (Bs. 750,00).
b) Para los trabajadores y las trabajadoras de la administración pública que por su condición de pasivos no cobran el Cesta ticket Socialista, por un valor de un mil doscientos veinticinco Bolívares sin céntimos (Bs. 1.225,00).
En relación a lo antes expuesto se observa, que estamos en presencia de un acto Administrativo emanado por el Presidente de la República, como máxima autoridad del Estado, en el cual dicta las medidas pertinentes con el fin de proteger el ingreso y la estabilidad económica de los trabajadores ante las medidas adversas que atraviesa la Nación, siendo los decretos decisiones de mayor jerarquía, ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 15 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por consiguiente, el aludido decreto emanado del Presidente de la República va dirigido a la universalidad de la clase trabajadora en su condición de activos o jubilados de la administración pública, denominado “Bono de Guerra Económica”; el cual será pagadero mediante el sistema patria, con el fin de incrementar la protección social y el bienestar económico de la clase trabajadora.

Asimismo, el apoderado judicial invoca la Convención Colectiva suscrita entre la Alcaldía del Municipio Caroní y la Asociación de Trabajadores Municipales, verificándose de la revisión de presente expediente que la misma no fue consignada a lo largo de todo el proceso. Quedando establecido en el Decreto up supra identificado, que la contribución de alimentos (cesta ticket) del personal jubilado es cancelada mediante el bono contra la Guerra Económica, el cual ahora no es depositado por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) en la cuenta nomina de los trabajadores; sino que es pagado a través del Sistema Patria; es decir, el monto equivalente a la contribución de alimentos que depositaba la ONAPRE en la cuenta de los trabajadores jubilados, ahora lo cancela directamente el Sistema Patria, quien asumió el pago de las nominas de los trabajadores activos y pasivos de todas las dependencias de la administración pública, y una vez entra en vigencia el Decreto Presidencial Nº 4.805 de fecha 1° de mayo de 2023, conllevo a que la contribución de alimentos (cesta ticket) para el personal pasivo, se sustituyo por el denominado Bono de Guerra Económica, siendo que en el presente caso no procede lo alegado por la parte actora en su escrito de fundamentación de la apelación. Así se establece.

Ahora bien, en el ámbito de las garantías constitucionales, denunciadas por la parte apelante, como el debido proceso y el derecho a la defensa, es menester señalar lo establecido en el artículo 49, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se desprende entonces que tanto el derecho a la defensa como el debido proceso, constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos.

Por consiguiente, el derecho a la defensa implica además el respeto al principio de contradicción, así como la protección del derecho a ser notificado, el derecho a que se oigan y analicen oportunamente los alegatos de cada una de las partes y de que éstas conozcan tanto dichos alegatos como las pruebas aportadas al proceso. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el justiciable no conoce el procedimiento que puede afectar sus intereses, cuando se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, cuando no está al tanto de los recursos de que se dispone y de los lapsos correspondientes o cuando simplemente se le impide realizar actividades probatorias considerando que, en cualquiera de estos supuestos, se subsume a las partes en un total estado de indefensión.

En conclusión el derecho al debido proceso no se satisface con la sola manifestación en el acto administrativo, sino que deba sentirse vulnerado en el conjunto de garantías establecidas y hacer valer el principio de contradicción en su derecho a la defensa.

En relación, a lo antes expuesto la Sala de Casación Social, en sentencia del 15 de diciembre de 2010, afirmo que el beneficio de alimentación se encuentra enmarcado dentro de los beneficios que son de carácter no remunerativo, caso Marlon Jesús Guía Madriz y otros contra Taco Taco de Venezuela, C.A., sobre el salario cuando dispone que:

"... Debiendo advertirse que para que un concepto devengado por el trabajador tenga naturaleza salarial, aún cuando sea de los enunciados en el referido artículo, tal como lo ha señalado reiteradamente esta Sala debe tener la intención retributiva del trabajo, es decir, debe tratarse de bienes o servicios de sus servicios, formando parte de su patrimonio y de libre disposición; por lo que no tendrán naturaleza salarial cuando los mismos sean proporcionados al trabajador para la ejecución del servicio y para el normal y buen desempeño de las labores, (Vid. Sent. N° 263 de fecha 24 de octubre de 2001, caso: José Francisco Pérez Áviles contra Hato La Vergareña, C.A.)...".

Siendo este criterio reiterado por la misma Sala, en sentencia Nº 523 de fecha 13 de noviembre de 2025 expone:

“(…) dadas las características y circunstancias contempladas, consideró que el bono percibido por el accionante se otorgaba para ayudar al trabajador a obtener una mejor alimentación para él y su grupo familiar, en virtud de las condiciones generales por los que se encontraba atravesando el país, en virtud de lo anterior le otorga al mismo una connotación social, derivando así, en un beneficio social no remunerativo. En tal sentido, la decisión recurrida en atención al contenido del artículo 105 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, considera efectivamente que el beneficio de alimentación percibido por el trabajador era de carácter social, no remunerativo, así las cosas, observando que la Ad quem no incurrió en el vicio de errónea interpretación de la señalada norma, debe declararse improcedente la presente denuncia. Así se decide. (…)”

De la sentencia parcialmente trascrita podemos reafirmar que el beneficio en disputa no goza de las características para ser considerado de carácter salarial, confirmó esta Sala que el “Bono de Alimentación” no tiene carácter salarial, y para que este se configure debe haber una efectiva prestación de los servicios por parte del trabajador, característica que no es propio de los trabajadores pasivos.

De lo antes expuesto, tal y como quedo establecido en el referido Decreto Presidencial, no es necesario la realización de un procedimiento administrativo previo, en virtud que por ser un hecho público, notorio y comunicacional, todos los entes y personas que presten servicios en la Administración Pública, deben conocer su existencia y su aplicación; en tal sentido, no encuentra asidero jurídico el alegato contentivo de la vía de hecho, razones por las cuales se desecha el mencionado alegato de vicio de falta de procedimiento administrativo previo y asimismo, es de relevancia indicar que de conformidad con las consideraciones para decidir esbozadas por el Juzgador del a quo, no se detecta el vicio alegado, actuando el mismo conforme a los criterios jurisprudenciales vigentes. Así se decide.

Con base en todos los razonamientos antes expuestos, observa este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, que el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar actuó ajustado a derecho, por tal motivo, se declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido en fecha 17 de noviembre de 2025, por el abogado Iskander Reyes Ramírez, actuando en su carácter de representante judicial de la ciudadana LINNY LOZADA DE ABANERO, up supra identificada y por consiguiente, CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar. Así se decide.

Se hace necesario hacerle un llamado de atención al Juez del Juzgado Superior, a los fines que en futuras demandas de carácter funcionarial se circunscriba a la Ley especial que rige la materia, vale decir Ley del Estatuto de la Función Pública.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte apelante en fecha 17 de noviembre de 2025 , contra la sentencia dictada en fecha 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, que declaró SIN LUGAR el recurso interpuesto por el abogado Iskander Reyes Ramírez, inscrito en el (INPREABOGADO Nº 85.617), actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana LINNY LOZADA DE ABANERO titular de la cedula de identidad Nº V-10.393.699, contra la ALCALDÍA BOLIVARIANA DEL MUNICPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.
SEGUNDO: SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido en fecha 17 de noviembre de 2022.
TERCERO: CONFIRMA, la sentencia dictada en fecha 29 de septiembre de 2025, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar .

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Tribunal de origen para que practique las notificaciones correspondientes. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones del Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, en Maturín a los veintidós (22) días del mes de abril de dos mil veintiséis (2026). Años: 216° de la Independencia y 167° de la Federación.
La Jueza Presidente,

Abg. MIRCIA RODRÍGUEZ GONZÁLEZ
Ponente
La Jueza Vicepresidente (Suplente)

Abg. LUISA LARA
El Juez

Abg. YBRAHIM MOYA
La Secretaria Acc.,

Abg. NAISA SALAZAR

En la misma fecha, siendo la tres y diez minutos de la tarde (3:10 p.m.), se publicó y agregó la presente resolución a las actuaciones del expediente. De igual manera, se hizo su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte de la ciudadana Jueza Presidente, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://monagas.tsj.gov.ve/, una vez sea asignada la clave. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente. Conste.
La Secretaria,

Abg. NAISA SALAZAR

Exp. NB31-R-2025-000017
MRG/YA/ea